Συνέντευξη του Κώστα Μποτόπουλου, συνταγματολόγου, τ. Ευρωβουλευτή, στον Ηλία Ευθυμιόπουλο

– Αγαπητέ κ. Μποτόπουλε, πριν περάσουμε στις ερωτήσεις που αφορούν την ουσία του θέματος, δηλαδή το μέγεθος, το ύψος, την μορφή, την πυκνότητα και την επέκταση των κτιρίων εντός και εκτός σχεδίου και στις επ’ αυτών παρεμβάσεις του ΣτΕ, υπάρχει ένα μείζον ερώτημα για το ποιος έχει την αρμοδιότητα και το δικαίωμα έκδοσης αδειών δόμησης, με τρόπο που να είναι συμβατός με την αειφορίαόπως ορίζει το Σύνταγμα. Με άλλα λόγια, αν οι σχετικές αποφάσεις εκδίδονταν από μια αξιόπιστη αρχή (ας την ονομάσουμε Πολεοδομία), εξοπλισμένη κατάλληλα ώστε να εκτελεί πλήρως το καθήκον που της έχει αναθέσει ένας ιδρυτικός νόμος, τότε τα πράγματα θα ήταν πολύ απλά. Κάτι αντίστοιχο είναι η Αρχαιολογία. Μπορεί κανείς να αμφισβητήσει την ποιότητα και την οπτική γωνία των αποφάσεων που εκάστοτε λαμβάνει, αλλά δεν της αμφισβητείται το δικαίωμα να αποφασίζει κατά τρόπο υποχρεωτικό και αποκλειστικό. Γιατί να μην συμβαίνει το ίδιο και με την Πολεοδομία;

– Ευχαριστώ πολύ για τη συζήτηση. Το προκαταρκτικό σας ερώτημα θέτει ένα μεγάλο και απολύτως υπαρκτό ζήτημα: την πολυδιάσπαση των διοικητικών αρχών που είναι αρμόδιες, και πάντως ασχολούνται με την έκδοση αδειών δόμησης και γενικώς με πολεοδομικά-χωροταξικά-περιβαλλοντικά θέματα. Υπάρχει βέβαια η Πολεοδομία, που δεν είναι όμως αποκλειστική αρχή, δεν αποτελεί «one-stop-shop», αφού συμμετέχουν επίσης το κεντρικό Κράτος, μέσω του Υπουργείου και όχι μόνο, οι Δήμοι, οι αρχαιολογικές και δασολογικές υπηρεσίες, και ίσως και άλλοι φορείς, αναλόγως της περίστασης. Η «αξιοπιστία», πάντως, της Πολεοδομίας και της καθεμίας από τις εμπλεκόμενες υπηρεσίες δεν σχετίζεται μόνο με αυτήν την πολυδιάσπαση, αλλά και με το δικό της τρόπο λειτουργίας, την τήρηση της νομιμότητας και της ισότητας, την ταχύτητα, την εξυπηρέτηση των πολιτών.    

– Αν δεν κάνω λάθος, στους νόμους 4495/2017 και 4759/2021 ορίζεται σαφώς ότι η ίδρυση Υπηρεσιών Δόμησης (Υ.ΔΟΜ) στους Δήμους για θέματα εφαρμογής της πολεοδομικής και χωροταξικής νομοθεσίας είναι υποχρεωτική. Γιατί δεν μας φτάνει αυτό, μόνο ζητάμε την συνδρομή τρίτων (ΣτΕ, ΕΕ) προκειμένου να προσβάλουμε μια οικοδομική άδεια ή την χωροθέτηση μιας βιομηχανικής εγκατάστασης;

– Οι δικαστικές αρχές και ειδικά το Συμβούλιο της Επικρατείας, λόγω του ότι οι πολεοδομικές-χωροταξικές-περιβαλλοντικές διαφορές προκαλούνται από αποφάσεις οργάνων της Διοίκησης, δεν εμπλέκονται ως «τρίτοι που συνδράμουν», αλλά, βάσει της αρχής της διάκρισης των εξουσιών (άρθρο 26 του Συντάγματος), ως «οι μόνοι αρμόδιοι τρίτοι να κρίνουν». Ακόμα και αν η διοικητική διαδικασία ήταν καλύτερα οργανωμένη, ακόμα και αν δεν είχαμε την πολυδιάσπαση και τις στρεβλώσεις για τις οποίες έγινε λόγος παραπάνω, και πάλι θα ερχόταν το Συμβούλιο της Επικρατείας για να λύσει τις πολεοδομικές διαφορές. Χώρα χωρίς πολεοδομικές-χωροταξικές-περιβαλλοντικές διαφορές δεν υπάρχει. Άλλο αν μας ικανοποιεί, και τι πρακτικό αποτέλεσμα έχει, ο τρόπος επίλυσης αυτών των διαφορών. 

– Όπως θα γνωρίζετε, το μήλον της έριδος εν προκειμένω είναι ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός Ν.Ο.Κ. του 2012 και οι τροποποιήσεις που ακολούθησαν, ιδίως οι διατάξεις των άρθρων 10, 15, όπου δίδονται κίνητρα στους ιδιοκτήτες ακινήτων και στους κατασκευαστές να αυξήσουν το ύψος, το συντελεστή δόμησης κτλ. αν έχουν ενσωματώσει στην κατασκευή ενεργειακά και περιβαλλοντικά στοιχεία. Μια μερίδα των πολιτών το χειροκρότησε γιατί θέλει προφανώς να χτίζει, μια άλλη ενοχλήθηκε μέχρι θανάτου, γιατί οι νέες και μεγαλύτερες κατασκευές είναι έτσι κι αλλιώς μια επιβάρυνση που κανένας δεν τη θέλει στη γειτονιά του. Έτσι, μη υπάρχοντος άλλου μέσου, Δήμοι και πολίτες καταφεύγουν στο ΣτΕ, μήπως και η έκβαση της συγκεκριμένης οικοδομικής  δραστηριότητας κριθεί αντισυνταγματική, με την έννοια ότι επειδή το Σύνταγμα προστατεύει γενικώς το περιβάλλον, θα μπορούσε να συμπεριλάβει και τη δική τους υπόθεση. 

– Ο τρόπος που λειτουργεί ο έλεγχος της νομιμότητας στην Ελλάδα είναι ότι ο κάθε πολίτης ή νομικό πρόσωπο με έννομο συμφέρον δικαιούται (άρθρο 20 του Συντάγματος) να προσβάλει μια απόφαση που τον αφορά στα αρμόδια δικαστήρια και αυτά, ιδίως τα ανώτατα, όπως το Συμβούλιο της Επικρατείας, στο πλαίσιο της ειδικής διαφοράς, κρίνουν και τη συνταγματικότητα του νόμου που την προκάλεσε. Έχετε δίκιο και στα δύο που λέτε: ισχύει αφενός ότι καμία διάταξη ή ρύθμιση, ιδίως σε πολεοδομικά θέματα  -μιας και συζητάμε για τον ΝΟΚ -, δεν μπορεί να ικανοποιήσει τους πάντες: άλλους «βολεύει» και άλλους «ενοχλεί», επομένως μοιραία γεννά δικαστικές διαφορές· αφετέρου ισχύει ότι η προστασία του περιβάλλοντος από το άρθρο 24 του Συντάγματος είναι γενική, αφού από τη φύση του το Σύνταγμα περιέχει κανόνες-πλαίσιο, και άρα η διακριτική και ερμηνευτική ευχέρεια του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε όλα τα σχετικά με το περιβάλλον ζητήματα, είναι πολύ μεγάλη. Όμως και τα δυο αυτά στοιχεία δεν συνιστούν αναγκαστικά, και πάντως όχι αυτομάτως, παθογένειες, αφού προκύπτουν από τον τρόπο με τον οποίο λειτουργεί το ελληνικό δικαιοδοτικό σύστημα. Ειδικά δε το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει παίξει – παρά την επιμέρους κριτική που θα μπορούσε να ασκηθεί σε αποφάσεις του – προστατευτικό ρόλο για το περιβάλλον, ιδίως τα τελευταία τριάντα χρόνια. 

– Στη συζήτηση που ξεκίνησε το 2024 αλλά αναθερμάνθηκε πρόσφατα με αφορμή αποφάσεις του ΣτΕ επί του θέματος (κατόπιν βέβαια προσφυγών κατά πράξεων εφαρμογής του Νόμου), το ΣτΕ πήρε την απόφαση του Πιλάτου. Στην απόφαση όμως αυτή (και σε επόμενες αποφάσεις), όπως θα συμφωνήσετε φαντάζομαι, δεν κρίνεται η συνταγματικότητα, αλλά η δομή και η λειτουργία του κράτους. Ναι μεν, λέει το ΣτΕ, η συγκεκριμένη πράξη δεν είναι προδήλως αντιπεριβαλλοντική ή αντισυνταγματική, αλλά ας το αποφασίσουν αυτό οι τοπικές αρχές με τα  πολεοδομικά τους (ή χωροταξικά) σχέδια.

– Ερμηνεύω την απόφαση με σχόλιο δικό μου: Αν η αυτοδιοίκηση δεν μπορεί να πάρει τέτοιες αποφάσεις, που αφορούν το μέλλον των πόλεων, τι στο καλό την θέλουμε; Μόνο να μαζεύει τα σκουπίδια; Άρα η κόντρα είναι σε ένα άλλο επίπεδο (κέντρο – αποκεντρωμένη διοίκηση) και επ’ αυτού εγώ θεωρώ ότι δεν μας χρειάζεται αναγκαστικά το ΣτΕ. Δεν μας χρειάζεται ούτε το Κοινοβούλιο, ούτε η Ευρώπη. L’ État c’est moi, είπε ο Τραμπ.

Το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν αποφαίνεται επί των αρμοδιοτήτων – αυτές τις καθορίζει το νομοθετικό πλαίσιο –, ούτε μπορεί να έχει λόγο για φαινόμενα διοικητικής πολυδιάσπασης, ατυπίας, επικάλυψης, αναποτελεσματικότητας. Αυτό το οποίο διερευνά το δικαστήριο είναι η νομιμότητα των εκάστοτε αποφάσεων της Διοίκησης, με γενικό κριτήριο τις διατάξεις-πλαίσιο του Συντάγματος για την προστασία του περιβάλλοντος και ειδικό κριτήριο τις συνθήκες της κάθε υπόθεσης. Η δυσκολία έγκειται, όπως σωστά παρατηρείτε, στη λεπτή γραμμή που χωρίζει, ειδικά σε πολεοδομικά-περιβαλλοντικά ζητήματα, τη νομική απόφανση από την εισδοχή των δικαστών σε τεχνικά ζητήματα, για τα οποία, θεωρητικά, αρμόδιος είναι μόνο ο νομοθέτης – είναι η περίφημη, για τους νομικούς, συζήτηση περί «Κράτους Δικαστών» (gouvernement des juges). Το ότι το ύψος ενός κτιρίου δεν επιτρέπεται, αναλόγως της περιοχής και της χρήσης, να ξεπερνά κάποιο όριο είναι νομική κρίση, το αν θα επιτραπούν, για παράδειγμα, τρεις ή τέσσερις όροφοι στα κτίρια, δεν δικαιολογείται, θεωρητικά, να το αποφασίσει ο δικαστής. Σε οριακές περιπτώσεις, που αφορούν, για παράδειγμα, την ίδια την ύπαρξη και διατήρηση στο ελληνικό δίκαιο της έννοιας της «εκτός σχεδίου δόμησης» – μιας έννοιας που συνιστά εγγενή αντίφαση και που δεν συναντάται σε καμία άλλη έννομη τάξη – το Συμβούλιο της Επικρατείας θα μπορούσε, θεωρητικά, να αποφανθεί ότι δεν συμμορφώνεται με τις αρχές του άρθρου 24 του Συντάγματος; (τι γίνεται όμως όταν η ίδια η Διοίκηση αγνοεί, και ο δικαστής δεν μπορεί να την αντικαταστήσει, τις συνταγματικές επιταγές για «λειτουργική πολεοδόμηση», «σταθερό χωροταξικό σχέδιο», «πλήρες εθνικό κτηματολόγιο» κλπ; )  Από την επανειλημμένη χρήση της λέξης «θεωρητικά» καταλαβαίνετε πόσο λεπτά είναι τα όρια και πόσες δύσκολες οι σταθμίσεις.  

– Θα μπορούσε βέβαια να αμφισβητήσει κανείς (όπως ο γράφων) και την ουσία της απόφασης του ΣτΕ, καθότι το εάν συνιστά ή όχι αειφορική συνθήκη κατά την εκτέλεση έργων είναι επιστημονικά ανεπίλυτο. Ιδίως όταν υπεισέρχονται κοινωνικές ανάγκες, επιχειρηματικές διαθέσεις και πολιτικές σκοπιμότητες. Άλλωστε η ίδια η ζωή οδεύει σε ένα μη αειφορικό τέλος. Όμως το ερώτημα είναι γιατί φτάσαμε σ’ αυτό το σημείο; Να χρειαζόμαστε δηλαδή μια «εξωτερική» αρχή να διαιτητεύει στα του οίκου μας. Οι Αρχαίοι είχαν τους θεούς του Ολύμπου γι’ αυτή τη δουλειά. Οι θρησκευόμενοι έχουν τον παππά. Εμείς όμως το παρακάναμε. Επιστρατεύσαμε έναν σεφ σε ακριβό ρεστοράν  για να καθαρίζει πατάτες στην κουζίνα.

– Η «αειφορική συνθήκη» είναι πράγματι τόσο γενική που απαιτεί εξειδίκευση, τη δε εξειδίκευση αυτή την κάνει, όχι πάντα προς όφελος του δημοσίου συμφέροντος, η Διοίκηση, και μάλιστα μέσα από πολλά όργανα, αλλά την κρίνει, εκ του Συντάγματος, ένα μόνο όργανο, το Δικαστήριο, χωρίς να διαθέτει τη απαραίτητη γνώση και εξειδίκευση. Το ΣτΕ δεν «διαιτητεύει», επιλύει διαφορές. Το πρόβλημα είναι ότι οι διαφορές αυτές είναι υπερβολικά πολλές, προκύπτουν από σαθρή νομοθετική βάση – οι συχνές αλλαγές στην πολεοδομική-περιβαλλοντική νομοθεσία αποτελούν ένα ειδικότερο και κρισιμότατο πρόβλημα – και έχουν τεχνικό χαρακτήρα που συχνά υπερβαίνει τις δυνατότητες του κριτή.  Άρα έχουμε πράγματι έναν τετραγωνισμό του κύκλου, ή μάλλον ένα φαύλο κύκλο. 

– Το μεγάλο, δομικό πια ζήτημα, είναι ότι άλλο προσδοκά η (εκάστοτε) κυβέρνηση και άλλο το οικολογικό της Εγώ (αν υπάρχει). Η κυβέρνηση, κάθε φορά που διαβλέπει οικονομική δυσπραγία, βάζει μπροστά την οικοδομή (και τους συνδεδεμένους μ’ αυτήν οικονομικούς κλάδους). Αυτό ξέραμε πάντα, αυτό κάνουμε. Ο Βενιζέλος όταν επισκέφθηκε το 1937 το Μοσχάτο είπε «πολύ άδειο μου φαίνεται, χτίστε». Αυτό το πήραν κατά γράμμα όλοι οι επόμενοι – να μην ξεχνάμε και τα όργια της Χούντας – και δώστου τα μπετά και τα αυθαίρετα. Σ’ αυτά προστέθηκε και η αγορά των Κινέζων, η χρυσή visa, τα resorts, οι ριβιέρες κτλ. Η αειφορία ήρθε πολύ αργά και στην ουσία πρόσθεσε ελάχιστα σε μια χώρα η οποία άλλωστε έκανε τις αγροτικές επιδοτήσεις μεζονέτες. Και τότε εφευρέθηκε το ΣτΕ ως κυματοθραύστης. Μοιάζει αυτό με κάποιο ευρωπαϊκό μοντέλο; Εμένα σαν τριτοκοσμικό μου φαίνεται.

– Άλλο οι επιλογές του νομοθέτη, άλλο οι αποφάνσεις του δικαστηρίου. Το δικαστήριο δεν έχει δικαίωμα να πει στη Διοίκηση «μην επιτρέψεις άλλη οικοδόμηση», «μην δώσεις χρυσή βίζα». Έχει όμως υποχρέωση, αναλόγως τι προβλέπει ο νόμος, όπως εκάστοτε ισχύει, να πει στη Διοίκηση «δεν επιτρέπεται να χτίσεις δέκα ορόφους σε αυτή την περιοχή», «όφειλες να μην είχες χρυσή βίζα σε αυτή την περίπτωση». Δεν μπορεί να πει, αφού το προβλέπει το ειδικό πολεοδομικό σχέδιο, ότι είναι παράνομο να χτιστεί η περιοχή του πρώην Ελληνικού, θα μπορούσε όμως – κατά τη γνώμη μου, θα έπρεπε – να μην επιτρέψει να αναγερθούν πύργοι που αλλοιώνουν σε τέτοιο βαθμό το παράκτιο τοπίο. Στην πρόσφατη απόφαση του ΣτΕ για τον Νέο Οικοδομικό Κανονισμό, που αποτέλεσε αφορμή για αυτή μας τη συζήτηση, το δικαστήριο δεν μπήκε στην εξέταση των κινήτρων για ανέγερση κτιρίων που έδινε ο νόμος – ή μάλλον κατά νομική ακριβολογία, εξέτασε απλώς τα ακραία όρια τους – αλλά έκρινε αντίθετη με το Σύνταγμα τη θέσπιση αυτών των κριτηρίων απευθείας από το νόμο, χωρίς εξειδίκευση από τις τοπικές πολεοδομικές αρχές, αναλόγως της περιοχής. Αποτελεί αυτό «νίψιμο χειρών»; Δεν νομίζω. Προστατεύει στον ύψιστο βαθμό το περιβάλλον και το Σύνταγμα; Όχι – αλλά γι’ αυτό ευθύνεται, κατά τη γνώμη μου, περισσότερο η Διοίκηση και ο νομοθέτης παρά το Δικαστήριο.  

ΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ

1. Η ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΣτΕ (απόσπασμα)

…Η πραγματοποιούμενη δόμηση, δυνάμει της προσαύξησης του σ.δ., δεν παρίσταται προδήλως υπέρμετρη, ώστε να οδηγεί οπωσδήποτε σε ανεπίτρεπτη συνταγματικά επιδείνωση των όρων διαβίωσης και του περιβάλλοντος, ο δε όρος δομήσεως που αναφέρεται στο ύψος δεν συνιστά, από μόνος του, δυσμενή μεταβολή των συνθηκών,  εφόσον τα κίνητρα συνοδεύονται από τα αντισταθμίσματα της μείωσης της κάλυψης, της δημιουργίας κτηρίων υψηλής ενεργειακής απόδοσης και της αύξησης των κοινόχρηστων χώρων και των χώρων πρασίνου, τα οποία συνιστούν, κατά κοινή πείρα, ευνοϊκά για το περιβάλλον στοιχεία…  Εντούτοις, τα κίνητρα του Ν.Ο.Κ., λόγω του προέχοντος πολεοδομικού χαρακτήρα τους, δεν μπορούν να υλοποιούνται απευθείας με την έκδοση οικοδομικών αδειών που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή του Ν.Ο.Κ., αλλά ανήκει στον πολεοδομικό νομοθέτη να τα συμπεριλάβει στον τοπικό σχεδιασμό...                

2. ΤΟ ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑ

Με το ΦΕΚ A 76 – 16.05.2025 σε νόμο του Υπουργείου Δικαιοσύνης με αρ. 5197/2025, άρθρα 66-71 προσαρμόζεται ο Νέος Οικοδομικός Κανονισμός στις πρόσφατες αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας (ΣτΕ 146–149/2025). Σύμφωνα με το ΥΠΕΝ, η νέα ρύθμιση διασφαλίζει τη συνέχιση των εργασιών σε έργα που είχαν εκκινήσει νόμιμα έως και την 11η Δεκεμβρίου 2024, ενισχύει την ασφάλεια των οικοδομικών αδειών, προβλέπει πιο δίκαιες διαδικασίες αναθεώρησης όπου απαιτείται, και εισάγει τον μηχανισμό του περιβαλλοντικού ισοδυνάμου, ως εργαλείου αντιστάθμισης και «βιώσιμης αναβάθμισης του οικιστικού περιβάλλοντος».